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档案业务指导 “缩水”现象分析

发布日期:2011-10-08   作者:档案管理 5/2011 总第192期
 

《档案管理》2011年第4期上,吴雁平的《1987年~2010年档案执法实践回顾与思考》一文中指出:“在档案执法实践中,出现了检查范围的‘缩水’现象,这种‘缩水’现象,在档案业务指导工作中同样存在。”

笔 者认为,档案业务指导是指依法行政语境下的档案行政指导。按照《档案法》的要求,是指档案行政管理部门对本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组 织的档案工作从宏观上给以指导,也就是通过辅导、咨询、政策的阐释,使它们做好档案工作。然而,档案业务指导对于基层档案部门来说,却是一项普遍感到难做 的工作。原因在哪里?有人认为:“主要原因,还应该从业务指导工作自身去探究,从业务指导人员的工作方法上去分析。”在工作方法上,主要存在“大包大 揽”、“越俎代庖”等问题。笔者认为,这只是表象,其实,质是档案业务指导的“缩水”,主要原因与档案人员的思想认识和档案管理体制有很大的关系,如果不 能引起足够的重视,将对档案事业的发展造成不利的影响。

1 档案业务指导“缩水”的表现

1.1 重微观指导,档案业务指导“缩水”为档案整理。

长 期以来,档案行政管理部门把指导的重点放在对被指导单位的档案整理的微观指导上,使业务指导“缩水”为指导档案整理。而“从目前我国的档案实践来看,业务 指导具有微观性,大部分档案行政管理部门的业务指导工作量都较大,甚至指导人员直接下到基层帮助整理档案”,又使业务指导进一步“缩水”为档案整理。不管 我们愿意不愿意承认,业务指导的主要任务实质上就是档案整理工作。这种现象屡屡见诸报刊。举几例摘录如下:“县级档案行政部门的部分同志习惯于微观上的业 务指导,甚至下去包揽一些单位的组卷工作。”“从档案资料的收集、立卷、归档等,样样都成为业务指导人员的工作。”“在工作方法上,表现为‘越俎代庖’, 以上门服务代替指导,事无巨细地包办基层档案员所应承担的档案整理义务。使业务指导变了味,由授人之渔,变成了授人之鱼。”可见,由档案局业务指导人员代 替被指导单位整理档案并非个别现象,而是一种普遍现象,档案业务指导部门变成了名副其实的“档案整理队”。档案业务指导正在“缩水”,失去其应有的职能。

1.2 档案业务指导部门变成了档案馆的档案整理部门。

档 案业务指导部门是档案行政管理部门的主要职能部门,应该履行业务监督指导的职能。但是,在现有“局馆合一”的体制下,变成档案馆的档案整理部门。档案馆 (实际也是档案局自身)为在接收进馆档案后减少档案整理工作任务,往往都制定有档案馆接收档案标准的《规定》或《办法》,多以“党委、政府办公厅(室)” 的名义(简称“两办”文件)印发。一般都对档案整理的质量和规范有详细的要求,达不到标准的不予接收,如北京市委办公厅、北京市政府办公厅联合印发的《北 京市档案馆接收档案的规定》。据了解,上海、四川以及其他一些省、市也都有这样的规定。按说,各单位整理档案用什么方法是单位的事,他们有权选择。而档案 行政管理部门的业务指导,就是推荐档案整理办法,并应邀给以业务技术上的指导。至于各单位采用什么样的方法进行档案整理,接不接受所谓“微观的档案整理业 务指导”,完全有自主权。但是,由于有接收档案进馆规定的存在,档案业务指导就发生了“缩水”。一是上文所述的档案业务指导变成了档案整理,而档案业务指 导部门对各单位的档案整理,也就成了为档案馆进行的档案整理;二是档案馆制定的接收档案进馆质量标准规定,就成了对档案业务指导部门整理档案的质量检验, 档案业务指导部门完全丧失了档案行政管理的业务指导职能,成了档案馆的一个档案整理部门。

2 档案业务指导“缩水”的原因

2.1 认 识上的原因。其一,依法行政观念不强。依法行政下的档案行政指导是宏观指导,具体档案业务环节指导是计划经济时代的微观指导。由于依法行政观念不强,没有 转变观念,混淆了档案行政指导与对具体档案业务环节指导的不同内涵。其二,对档案认识的偏差。在一些人眼里,只有那些按照“两办”文件标准整理规范的才是 “档案”。这种认识上的偏差,造成了档案馆在接收时,只认整理规范的“档案”。而事实上,对于要接收的档案来说,只要符合《档案法》的“档案”法定定义的 都是档案,不管是否整理,只要是“直接形成”的“历史记录”都是档案。那些征集来的“档案”基本上都是未整理的,就说明了这一点。其三,对档案室功能认识 的偏差。档案室是各单位为保存其产生的档案并提供利用的机构,是单位的内部机构,其基本功能是为本单位收集、整理、保管、提供利用本单位产生的档案。当 然,它也有为国家积累档案的义务。档案室不是档案馆派住各单位的机构。因此,它在整理档案时,是以方便单位内部的保管利用为标准的,而不是以方便档案馆的 管理为标准的。档案室完全有权选择自己的整理和管理档案的方式。档案室有为国家积累档案的义务,但没有义务必须按照进馆管理的标准整理档案。当然,应该欢 迎和鼓励档案室自愿按照档案馆的管理规范整理档案。档案室移交的档案,只要收集得齐全,有目可查,就已经算是经过规范整理了。至于接收进馆后,档案馆如何 管理这些档案,那应该是档案馆的事。然而,档案馆却有意无意地认为档案室是其派出机构,把档案室为国家积累档案的义务当做按档案馆的管理要求规范整理档案 的义务。

2.2 管理体制的问题。

档 案馆为了减少接收进馆档案整理的工作量,总希望各单位的档案都按照进馆管理的标准统一整理,接收进馆后基本不用加工,直接上架就能提供利用。由于我国的档 案管理体制大部分都实行“局馆合一”的体制,就使档案馆的这种希望自然而然地落在档案业务指导部门的头上,不得不按照进馆档案管理的标准统一进行业务指 导。然而,由于各单位档案室的档案人员更换频繁、业务素质低,大部分档案人员无法按照进馆的标准按质量要求整理档案。在这种情况下,档案业务指导人员代替 各单位档案人员进行整理档案,也就成了“不愿为而必须为之”的无奈之举。“档案业务指导”也就必然“缩水”为“档案整理”。

2.3 行政手段的原因

《档 案馆接收档案的规定》由党委、政府办公厅(室)的名义联合下发,行政手段的力度不可谓不大。其结果是:一是重视“两办”文件的单位。这里,是重视“两办” 文件中的“两办”而不是重视文件内容,于是,就将任务压给档案员。而档案员为了完成任务,只好求助于档案业务指导人员,结果,还是由档案业务指导人员按照 “两办”文件帮助其整理档案。二是有些单位对“两办”文件置之不理,档案业务指导人员对他们也没有办法,只好代其整理档案。三是档案业务指导人员为了完成 局馆领导交办的工作任务,为了以后接收进馆时,不被指责没有指导好各单位的档案整理,只好自己按照“两办”文件的标准,亲自操作代各单位档案人员整理档 案。

3 档案业务指导“缩水”的不良影响

3.1 档案业务指导行政职能的弱化。

由档案业务指导“缩水”为档案整理,档案业务指导人员成为档案整理人员,并将大量的精力投入到档案整理中,不仅使其监督、指导各单位档案工作宏观指导的行政职能弱化,而且,也影响业务指导部门其他行政职能的履行。同时,也使监督、指导同级档案馆工作的行政职能基本消失。

3.2 档案业务指导功能的退化。

分 类指导是档案业务指导的原则之一。分类指导的原则要求档案业务指导应根据不同的情况,采取不同的方法,不能“一刀切”,指导要有针对性。然而,由于档案业 务指导的“缩水”,造成了档案业务指导人员思想僵化,形成定势思维,指导功能退化,只会用“两办”文件的标准,一种模式一种方法去指导。如,在开展的农村 建档、社区建档指导工作中,尽管这些档案并不进馆,但是,对其的指导,都是按照“两办”文件的标准或者是进馆档案的整理标准整理的,或者是代替他们按照此 标准整理的。

3.3 档案业务指导的路子越走越窄。

由 于档案业务指导的“缩水”,就使得档案业务指导局限在档案整理方面,而且,局限在一种模式一种方法方面,对制定本区域内档案事业长远发展规划,试点推广档 案工作的科学管理模式,完善档案业务监督指导网络,开拓档案工作新领域,运用现代信息技术,研究档案工作新内涵,调查档案工作发展新趋势等宏观管理指导工 作无力顾及。无法面对新领域的档案工作,面对档案管理现代化,面对档案信息化,面对档案工作发展新趋势,使档案业务指导的路子越走越窄,在一定的程度上, 已经影响了档案事业的平衡协调与和谐发展。